DossierLes partenariats public-privé (PPP), mode d'emploi

1 - Le PPP, un outil de financement qui convainc progressivement

Outil de la commande publique, les partenariats public-privé séduisent peu à peu les autorités publiques. Mais comment fonctionne ce mode de financement ? Quelles sont les bonnes pratiques à respecter ? Explications.

Projet Balard du ministère de la Défense ou partenariat public-privé (PPP) du centre hospitalier sud-francilien (CHSF) à Corbeil-Essonnes… Ces cas d’école “ratés” de partenariats public-privé ont mis en relief les écueils de ces outils de la commande ­publique. Retards de chantier, favoritisme dans ­l’attribution du contrat… les attaques sont nombreuses. Le 2 février 2012, lors d’un débat à l’Assemblée ­nationale, plusieurs députés du Front de Gauche, conduits par le communiste Roland Muzeau, avaient ­dénoncé le manque de transparence et l’insuffisance des contrôles des partenariats public-privé.

Partage des risques et créativité…

Au départ, le contrat de partenariat (CP) est adapté aux projets complexes qui nécessitent de lourds investis­sements. Cet outil de la commande publique permet de rassembler les acteurs de la conception à la réalisation, la maintenance, l’exploitation et la gestion de l’ouvrage en amont du projet.

Pour Pierre-Emeric ­Chabanne, délégué général de l’Institut de la gestion déléguée (IGD), fondation d’entreprises spécialisée dans la gouvernance et ­performance des services publics : « Les avantages du CP sont multiples. Ce partenariat permet à la ­personne ­publique de ne payer qu’à partir de la livraison de l’ouvrage et de répartir son paiement dans le temps. Ce dernier ­avantage incite, en retour, le cocontractant à réaliser l’ouvrage dans les plus brefs délais. » Paiement différé pour les collectivités, partage des risques… les atouts des PPP ont été maintes fois mis en avant. Des partages des risques, mais ­également des objectifs de performance qui engendrent des recettes annexes, ne pouvant « qu’inciter le cocontractant à rechercher l’efficience » selon le directeur général de l’IGD.

De son côté, le ministre alors en charge de ­l’Industrie, de l’Énergie et de l’Économie numérique, Éric Besson, voit¹ dans les PPP « un dialogue compétitif, qui permet de tirer le maximum d’innovation et de créativité du secteur privé » ainsi qu’une « garantie contractuelle de bon entretien à long terme du patrimoine concerné ». Si se délester des prestations de maintenance ou de gestion auprès du secteur privé peut être mal perçu, pour Olivier ­Pedro-José, porte-parole adjoint du ministère de la Justice et des ­Libertés : « Cela permet notamment aux établissements pénitentiaires de se concentrer sur leur cœur de métier. »

Accompagner les collectivités

Pour mener au mieux ces contrats de partenariat, de bonnes pratiques s’imposent. Michaël Perez, consultant expert marchés publics France chez MPF, entité française du groupe européen EBP, spécialisé dans l’accompagnement en marchés publics pour les entreprises, préconise « une définition claire des besoins et une étude approfondie d’équilibre économique ». Avant d’ajouter : « Mais il faut aussi savoir anticiper les financements sur 20 ans. »

Dans ce type de contrat, le montage financier est le nerf de la guerre. Si une révision annuelle des loyers est permise, il faut prêter attention aux taux d’intérêt. Sans oublier « l’importance de fixer des pénalités de retard dissuasives », souligne le consultant expert marchés publics France, c’est-à-dire suffisamment élevées pour que le cocontractant respecte les délais de livraison fixés. En résumé, avance Michaël Perez, il s’agit surtout de « penser à tout dès le départ pour ne pas bouleverser l’économie du marché ».

Concernant les écueils à éviter, Maître Laurent Frölich, avocat chez Palmier & Associés et expert en marchés publics chez MPFrance, met en évidence le « problème de la rupture d’égalité lors de la mise en concurrence ». « Un détail insidieux », souligne-t-il. Un simple remaniement du cahier des charges ou une information supplémentaire communiquée à un répondant à l’appel d’offres et non à l’ensemble des concurrents peut engendrer des complications judiciaires. Aujourd’hui, le PPP est encore un outil jeune. Et pour ­Pierre-Emeric ­Chabanne de l’IGD, « le dispositif du CP peut encore être amélioré. Ses coûts d’ingénierie sont encore trop élevés quand il s’agit de projets de petite taille ». Fort de ce constat, l’IGD et ses partenaires mènent un groupe de travail sur la simplification de cet outil afin de rendre l’ingénierie moins lourde, de l’adapter aux besoins des collectivités et de l’ouvrir aux PME.

Côté formation, le cabinet MPFrance propose d’accompagner les collectivités. « Aujourd’hui, un acheteur dans une administration n’a ni le temps ni les moyens pour se consacrer à la rédaction d’un tel contrat, précise Michaël Perez. Si une entreprise peut être amenée à répondre à plusieurs appels d’offres, ce n’est pas le cas des ­collectivités qui peuvent ne passer qu’un à deux contrats de partenariat en 20 ou 30 ans. » Maître ­Laurent ­Frölich plaide pour « quatre entités pour accompagner les collectivités, soit : des juristes, des économistes, des financiers ainsi que des techniciens ».

Aujourd’hui, selon ­Michaël ­Perez de MPF, si « 90 % des administrations se forment en externe, les sociétés, elles, se forment en interne ». Par ailleurs, une formation sur les PPP a vu le jour en 2008 avec la création de l’école des PPP. Elle est le fruit d’un partenariat entre la Mission d’appui aux partenariats public-privé (MAPPP), l’Institut de la gestion déléguée (IGD), les universités Paris II (Panthéon­-Assas), Paris X (Paris-Ouest-Nanterre) et l’École nationale des ponts et chaussées (ParisTech). « Si cette formation était originellement destinée aux acteurs du service public, des acteurs privés se sont montrés intéressés. Désormais, elle est ouverte à tous », conclut Pierre-Emeric Chabanne de l’IGD.

1/ Intervention du ministre le 2 février 2012, lors d’un débat à l’Assemblée nationale.

Pour aller plus loin

Tout contrat passé entre une administration et une entreprise privée doit faire l'objet d'une fiche de recensement, communiquée à l'Observatoire économique des achats publics. À l'exclusion, en 2012, des sous-traitants.

En savoir plus sur la réglementation.