Les achats publics à l'assaut de l'innovation

"Partout en France, dans tous les secteurs, il faut mobiliser l'achat public de produits d'entreprises innovantes." Cette formule prononcée par Emmanuel Macron, ministre de l'Économie, lors de ses voeux à la French Tech, le 29 janvier 2016, résume parfaitement le challenge de taille auquel les acheteurs publics sont désormais confrontés: faire enfin de la commande publique un levier-clé d'innovation!

De nombreuses mesures gouvernementales ont été prises pour favoriser une telle révolution des achats publics: objectif, fixé par le Pacte national pour la croissance, de 2% de la commande publique de l'État auprès d'entreprises innovantes d'ici à 2020; circulaire de 2013 du Premier ministre confirmant un tel objectif; création en 2014 du premier guide pratique de l'achat public innovant, etc. Mais dans les faits, force est de constater qu'un tel changement culturel est loin d'être une mince affaire. "Alors que le secteur public a longtemps été perçu, semble-t-il, comme moins mature que le privé en termes de professionnalisation achats, on demande aujourd'hui aux acheteurs publics d'exceller plus encore que leurs homologues des grands comptes en matière d'innovation fournisseurs", rappelle Sébastien Taupiac, directeur délégué aux offres complexes à l'Ugap, la centrale d'achat public.

Un paradoxe qui réside dans la mission d'intérêt général de la commande publique placée de facto au coeur des politiques de l'État en matière d'innovation, "quand des acheteurs du privé - moins contraints en la matière - jouent parfois librement la carte du cost ­killing, se privant ainsi du potentiel de PME innovantes", souligne Sébastien Taupiac.

Partenariat innovation

S'il y a un domaine où l'achat public est voué à monter en puissance, c'est sans aucun doute celui de l'innovation

On l'aura compris, s'il y a un domaine où l'achat public est voué à monter en puissance, c'est sans aucun doute celui de l'innovation. Preuve en est avec la toute fraîche réforme de la commande publique qui entend booster l'innovation fournisseurs en modernisant et simplifiant le code des marchés publics "et ce, pour doper l'accès des PME à de tels marchés dont elles sont traditionnellement mises à l'écart", lance Arnaud Salomon, directeur du cabinet CKS Consulting.

La preuve en chiffres: en 2013, les PME n'ont été attributaires que de 27% des contrats publics en valeur. D'où un foisonnement de règles pour en découdre avec cette triste réalité comme la généralisation de l'allotissement, la dématérialisation totale des procédures d'ici à 2018 après la création du marché public simplifié, ou encore la possibilité de négocier au-delà des seuils et de lancer des marchés sans procédure jusqu'à 25 000€. Sans oublier une dernière mesure, et pas des moindres: le lancement du partenariat innovation.

Le principe d'une telle procédure? "Permettre aux acheteurs publics de mettre en place un partenariat de long terme et structuré avec des entreprises couvrant à la fois la phase de R&D et l'achat des produits, services ou travaux innovants, sans procéder à une nouvelle mise en concurrence à chaque étape du développement de l'objet du marché", souligne Jean-Marie Héron, membre de l'Association des acheteurs publics (AAP). À une condition toutefois: "que le résultat des recherches corresponde aux niveaux de performance et aux coûts maximums convenus avec l'acheteur", indique Thomas Rouveyran, avocat au cabinet Seban & associés.

La procédure a été bien pensée. "Elle offre la garantie au partenaire innovant de pouvoir vendre sa solution au client public sans risquer que le développement soit confié à un autre concurrent plus compétitif", résume Yves-René Guillou, avocat associé du cabinet Earth Avocats qui a encadré l'un des tout premiers partenariats d'innovation de France, établi entre UniHA et la PME ATH Medical (voir encadré ci-dessous).

Seul bémol: "Nombre de projets innovants en France ont tout simplement déjà absorbé les fruits de leurs travaux de recherche. De quoi les exclure d'une telle procédure qui pourrait d'abord privilégier les projets d'envergure partant d'une feuille blanche et portés notamment par des grands comptes capables de les mener de A à Z", estime Arnaud Salomon, pour qui "il serait préférable de préciser la notion même de commande publique innovante en l'associant à des objectifs chiffrés et ambitieux de recours aux PME, principales sources d'innovation en France". Ce serait un indicateur fiable et opposable qui faciliterait le déploiement d'une politique ad hoc d'achats innovants. "Au-delà de son aspect novateur, le partenariat d'innovation n'est donc pas la panacée, aussi bien au regard de son champ étroit d'application que de son caractère complexe. La procédure est, pour l'heure, très peu utilisée par les acheteurs publics", développe Arnaud Salomon.

[Témoignage] Geoffrey Broninx, dirigeant d'ATH Medical

"Un partenariat avec UniHA pour tester notre prototype en milieu hospitalier"

"Sans l'accompagnement d'UniHA, nous n'aurions jamais développé notre innovation dans d'aussi bonnes conditions", confie Geoffrey Broninx, dirigeant de la start-up ATH Medical créée en 2011, qui propose des systèmes de traçabilité et de management de l'activité chirurgicale. Une ­collaboration entre les deux acteurs qui démarre en 2014 lorsque la jeune pousse présente son offre dans le cadre d'une ­journée innovation organisée par le réseau d'achats hospitaliers.

Séduit par le système d'ATH ­Medical, UniHA décide d'accompagner l'entreprise dans le cadre d'un partenariat innovation. L'objectif: assister celle-ci dans le développement d'un système de traçabilité des instruments propre à la pose d'implants et reposant sur un protocole très strict. "Ainsi, nous avons pu évaluer notre prototype en milieu hospitalier en le testant dans un établissement "pilote": le CHRU de Lille." De quoi permettre à la start-up d'affiner son produit en s'appuyant sur différents retours utilisateurs, sans oublier la réalisation d'une étude scientifique passant au crible les résultats obtenus. "Grâce à une avance remboursable de 25 000€ accordée par UniHA, nous avons pu embaucher pendant six mois une infirmière expérimentée pour coordonner le projet de A à Z", se réjouit le dirigeant, largement satisfait de voir aujourd'hui son innovation référencée dans le catalogue de la centrale. Si bien qu'il a convenu avec UniHA que l'avance - désormais remboursée - profite d'ici la fin de l'année à une autre start-up.

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Dialogue compétitif

Pour Yves-René Guillou, "si le partenariat innovation reste une "tarte à la crème", c'est surtout car d'autres outils plus simples d'utilisation - dialogue compétitif, variantes, options, critères d'attribution... - existent déjà dans le code des marchés publics de 2006. Or ces mécanismes propres à favoriser de manière graduée l'innovation - le dialogue compétitif en instaurant un échange en amont entre le pouvoir adjudicateur et les candidats, la variante en leur permettant de proposer une offre annexe à celle de base, etc. - restent assez peu exploités".

On l'aura compris, pour que les acheteurs publics révolutionnent vraiment leurs pratiques, "encore faut-il que leurs compétences évoluent via l'accompagnement et la formation", estime Thomas Rouveyran. Le chemin est encore long à parcourir, tous les experts sont d'accord là dessus et en connaissent bien les raisons: des appels d'offres publics longtemps perçus comme des actes juridiques et non économiques, des acheteurs publics frileux à la négociation, etc. "Les trois principes de la commande publique - liberté d'accès des candidats, égalité de traitement, transparence des procédures - ont, en effet, longtemps conduit les acheteurs publics à la prudence, voire à l'immobilisme en termes de recherche d'innovation, tout simplement par crainte de se mettre hors la loi", détaille Thomas Rouveryan.

"Les trois principes de la commande publique - liberté d'accès des candidats, égalité de traitement, transparence des procédures - ont longtemps conduit les acheteurs publics à la prudence" Thomas Rouveryan

Et pour cause: en misant sur un appel d'offres ouvert, intégrant une variante, quel acheteur ne craint-il pas de s'exposer à des revendications de tel ou tel fournisseur non retenu? Fragiliser la procédure en surfant sur l'innovation, telle est donc l'angoisse numéro un des acheteurs publics!

Ne pas innover pour innover

Si la dernière réforme entend justement rassurer les acheteurs en consacrant notamment l'étape de sourcing longtemps bannie du Code, "c'est pour les inciter à la prise d'initiative en la matière. Dans les faits, il n'y a pas de contradiction de principe entre la déontologie relative aux marchés publics et la détection de telle ou telle solution de rupture, et ce tant que l'acheteur public prend les précautions nécessaires en agissant dans le respect des règles de la commande publique", poursuit ce dernier.

Ainsi, en cas de rencontres avec des fournisseurs en amont de toute consultation, l'acheteur doit faire preuve d'une totale transparence. Ou encore, lors du recours à un critère d'attribution lié à l'innovation, c'est aussi l'acheteur qui doit s'assurer que celui-ci soit opposable. "En effet, l'innovation, par nature, introduit des éléments nouveaux et aléatoires qui dérangent le cycle normalisé de l'achat. De quoi susciter des questionnements légitimes: cette innovation va-t-elle réellement répondre à mes besoins? Comment justifier son caractère innovant?...", analyse Yves-René Guillou. Autant d'interrogations clés qui rappellent un impératif à l'acheteur: la nécessité de ne pas innover pour innover, mais pour répondre à un besoin précis.

"En effet, quel acheteur a déjà découvert et retenu une innovation au détour d'un appel d'offres standard ne permettant justement pas aux fournisseurs innovants de s'exprimer? Dans la plupart des cas, l'innovation ne se cueille pas par hasard, au contraire, il faut aller la chercher en anticipant la procédure adéquate et en accompagnant la start-up via des clauses d'exécution et un suivi adapté", commente Sébastien Taupiac. "Dès le départ, l'acheteur doit donc être acteur de la démarche en prenant conscience qu'il ne portera pas ledit marché comme n'importe quel autre".

[Témoignage] Fatima Azzaz, responsable du pôle PME - Achats innovants, DAE

"Nous avons formé nos équipes à l'achat innovant"

L'adoption en mars 2016 du décret qui crée la Direction des achats de l'État (ex-SAE) grave enfin dans le marbre son rôle en termes de diffusion de l'innovation. Mais "notre engagement en matière de collaboration avec les PME innovantes remonte à plus de trois ans déjà", tient à rappeler Fatima Azzaz, à la tête du pôle PME - Achats innovants créé en 2013.

Le premier chantier phare sur lequel a planché ce nouveau pôle a cherché à "améliorer le sourcing pour mieux repérer des acteurs innovants et ce, via le recours à une plateforme dédiée élaborée avec l'association Pacte PME", rappelle Fatima Azzaz. Un point d'entrée unique permettant aux jeunes pousses de présenter leurs solutions en amont de la rédaction de tout appel d'offres. "Sur cet outil, nous avons publié en deux ans pas moins de 80 appels à compétences et favorisé ainsi un dialogue technique avec de nombreuses start-up."

Plus encore, la DAE a accru les appels d'offres dits "fonctionnels"- pour les MAPA en tête -, "autrement dit, des marchés non normatifs laissant une plus grande marge de manoeuvre aux fournisseurs en termes de réponses au besoin ou encore en leur permettant de davantage s'appuyer sur les POC, Proof of concept, pour démontrer la faisabilité de leur solution". Consciente du changement culturel que suppose l'achat innovant, la DAE a dispensé fin 2015 une formation pour ses acheteurs "afin qu'ils puissent mieux appréhender cette mission requérant des compétences nouvelles".

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Mille et une façons d'être innovant

Un travail qui commence dès la définition des besoins, en privilégiant des marchés plus qualitatifs que quantitatifs. "Par exemple, on peut troquer un achat classique de véhicules par un marché de mobilité via la signature d'un contrat avec Uber", illustre Yves-René Guillou, pour qui "il existe mille et une façons de favoriser l'innovation, aussi bien dans l'énonciation des préconisations techniques que dans l'intégration de telle ou telle clause contractuelle pour mieux embrasser les innovations futures de son fournisseur ou encore dans le montage achats privilégié".

L'Ugap s'est dotée en 2014 d'un pôle achats dédié à l'innovation.

Par exemple, on peut miser sur un groupement de commandes comme l'a fait la Mairie de Paris, qui mutualise depuis 2015 une partie de ses achats avec dix métropoles européennes. Un parti aussi adopté par l'Ugap en 2014 dans le cadre d'un marché de gaz naturel qui a réuni 1771 membres pour un volume d'achat de 4,4 TWh. Du jamais vu jusqu'ici en matière d'achat public d'énergie! Pionnière en matière d'innovation, avec déjà plus de 2% d'achats innovants à son actif et 7% visés d'ici à 2020, la centrale d'achat public peut capitaliser sur sa force d'achats, son expertise technique et surtout sur rôle de "mutualisateur" pour déployer des programmes favorables à l'innovation.

Membre associé du pass French Tech, l'Ugap s'est d'ailleurs dotée en 2014 d'un pôle achats dédié à l'innovation, piloté aujourd'hui par Sébastien Taupiac. Avec ses experts, ils se consacrent à 100% à la veille technologique, à des rencontres terrain avec des start-up, etc.

Dégainez tous azimuts!

"Notre objectif est de référencer les solutions innovantes les plus pertinentes pour nos clients publics. Parfois, nous y recourons même pour nos propres besoins en interne. C'est le cas de la carte de visite durable de la start-up Buzcard ou encore de la solution d'animation de réunions conçue par Wisembly, se félicite Sébastien Taupiac , preuve que soutenir l'innovation c'est aussi choisir d'y recourir pour soi-même."

Un parti pris largement payant pour Wisembly: "Depuis que notre solution a intégré l'offre Ugap en septembre 2015, nous collaborons avec le Commissariat des armées ou encore le Secrétariat général à la modernisation de l'action publique, alors que par le passé nous n'avions jamais remporté de marché public", confie Frédéric Marie, Key Account Manager au sein de la PME de 50 collaborateurs.

[Témoignage] Emmanuel Poidevin, p-dg d'E-attestations

"Nos innovations aident les clients publics à satisfaire leurs obligations légales"

Quoi de plus efficace, pour rafler des appels d'offres publics, que de proposer des solutions innovantes aidant les acheteurs à être en totale adéquation avec le code des marchés publics? Voilà un défi relevé par E-attestations, PME de douze salariés - éditrice d'un logiciel en ligne de conformité fournisseurs - qui réalise la moitié de son activité auprès du secteur public. "Grâce à notre plateforme accueillant les justificatifs (sociaux, fiscaux...) dématérialisés des fournisseurs, nous permettons aux donneurs d'ordres de remplir leurs obligations réglementaires en matière de lutte contre le travail dissimulé", rappelle Emmanuel Poidevin, p-dg de la société dont le client public historique n'est autre que l'Ugap, la centrale d'achat public, depuis qu'elle a lancé en 2010 un appel d'offres double, pour la couverture de ses propres besoins de suivi de marchés et pour la revente.

"L'Ugap nous a ouvert la porte de tous les pouvoirs adjudicateurs de France. Grâce à elle, nous travaillons aussi bien avec la Ville de Paris que la DAE", précise l'entrepreneur en rappelant que la relation avec la centrale s'appuie sur un véritable partenariat. "En effet, l'Ugap s'est impliquée dans l'amélioration fonctionnelle de notre système et nous a aidés à adapter notre offre aux marchés publics, d'un point de vue réglementaire et commercial, en nous incitant à la forfaitiser." Depuis 2015, le partenariat entre les deux acteurs a pris une dimension plus forte encore, suite au lancement par E-attestation d'une innovation de taille: le rapport d'empreinte économique. Le principe d'une telle solution: produire en temps réel des reportings sur les différents engagements budgétaires et de résultats en termes de collaboration avec les PME, d'innovation, de développement durable et social..., pour le compte de clients publics dans le cadre de leur engagement en faveur des politiques publiques.

"L'Ugap souhaitait, en effet, bénéficier d'une cartographie montrant en un clic les différents titulaires de ses marchés par catégorie. Grâce à notre solution, ils peuvent ainsi valoriser leurs actions en la matière", conclut Emmanuel Poidevin, en précisant que de nombreux acteurs publics convoitent d'ores et déjà une telle innovation.

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Pierre Pelouzet, médiateur des entreprises

"La médiation facilite la rencontre entre acheteurs publics et PME innovantes"

En première ligne dans le rapprochement entre acheteurs publics et start-up, Pierre Pelouzet, médiateur des entreprises, revient sur les leviers-clés à déployer pour réussir un tel tour de force.

Quid du rôle de la médiation pour booster l'innovation dans les achats publics?

C'est tout simplement l'une de mes missions officielles. En effet, en tant que médiateur, entre autres, de l'innovation, j'ai précisément pour objectif de lever les barrières existantes à l'accès des start-up à la commande publique comme privée. C'est d'ailleurs pour favoriser une approche transversale sur ce sujet épineux, et ainsi offrir un interlocuteur unique aux fournisseurs, que les médiations inter­entreprises et des marchés publics ont fusionné début 2016 en une seule et même entité.

Et pour faire valoir les bonnes pratiques en matière d'innovation, mentionnées pour certaines dans la Charte PME innovantes (privilégier une approche TCO, offrir de la visibilité sur le long terme...), nous avons veillé à nous entourer, au sein de notre comité, de tous les acteurs clés de l'écosystème: Ugap, Inpi, French Tech, etc., tout en ­collaborant de manière rapprochée avec les structures représentantes de PME innovantes : Centre des jeunes dirigeants d'entreprise, Parrainer la croissance, CroissancePlus, etc.

Que permettent de telles synergies?

Favoriser la rencontre entre deux univers longtemps très éloignés l'un de l'autre: celui des achats d'une part et celui des PME innovantes d'autre part. Car si la vocation première de la médiation est de désamorcer tout conflit entre ces deux parties (non-respect des délais de paiement, problème de partage des droits de propriété intellectuelle, etc.) et ce, au travers d'actions curatives, encore faut-il établir les conditions d'un dialogue de long terme entre ces acteurs, via des rencontres régulières, colloques, etc., organisés avec nos partenaires. Ces actions de sensibilisation s'adressent plus que jamais aux acheteurs publics, encore convaincus pour certains, que le Code leur interdit toute rencontre avec les fournisseurs, alors que cela leur est non seulement autorisé, mais surtout recommandé (en amont d'une procédure d'appel d'offres).