Les contrats de partenariat montent en puissance

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Introduit en droit français par l'ordonnance du 1 7 juin 2004, le contrat de partenariat, ou partenariat public-privé (PPP), s'inscrit pleinement dans le mouvement de réforme de l'Administration initié depuis quelques années. Ce dispositif vient compléter la palette à disposition des acheteurs en matière de commande publique. «Après les marchés publics et les outils de la gestion déléguée tels que l'affermage, la concession et les baux emphytéotiques, les contrats de partenariat sont l'élément qui manquait à la sphère publique, note Gilles Pedini, associé responsable du département secteur public au sein du cabinet Deloitte. La nouveauté est que la collectivité ou le ministère confie à une entreprise la conception, la réalisation, le financement, la maintenance et l'exploitation d'un équipement public en contrepartie d'un loyer.» Ce mode de financement rappellera à certains le douloureux épisode des METP (marchés d'entreprises de travaux publics). Supprimés en 2001, ils permettaient à une collectivité de confier à une société la réalisation et le financement de travaux ou d'ouvrages moyennant la perception de redevances sur une durée déterminée. Ces contrats ont notamment fait couler beaucoup d'encre durant l'affaire des marchés publics des lycées d'Ile- de-France...

Il était donc hors de question de revenir, avec les PPP, à une procédure ne présentant pas de garanties juridiques suffisantes. Ainsi, une collectivité désireuse de conclure un contrat de partenariat ne peut le faire qu'en cas d'urgence ou de complexité du projet. Sinon, l'acheteur devra passer par la case marchés publics ou délégation de service public. Les PPP émanant des services de l'Etat sont, par ailleurs, obligatoirement soumis à l'évaluation préalable et à la validation de la MAPPP (Mission d'appui à la réalisation des contrats de partenariat). Présidée par Noël de Saint-Pulgent, inspecteur général des finances, cette mission apporte un appui dans la préparation des contrats, un concours sur leur négociation dans le cadre de l'élaboration des projets et assure leur suivi. «Les collectivités peuvent, elles aussi, demander l'avis de la MAPPP, ce qui est plus sûr, estime Gilles Pedini. Sinon, elles doivent au minimum passer par un cabinet conseil, vu la complexité des projets.»

Un moyen d'externaliser la dette?

La particularité des PPP est que l'acteur public ne raisonne plus en obligation de moyens mais de résultats. Une obligation qu'il devra définir et évaluer avec le partenaire privé. Cela passe notamment par une évaluation préalable du projet. Elle vise à s'assurer du strict respect des conditions juridiques et de l'intérêt économique et financier du contrat de partenariat. D'où l'intérêt de passer par la MAPPP ou un avis extérieur. Deux procédures sont ensuite possibles: le dialogue compétitif (procédure de référence) ou l'appel d'offres restreint (uniquement en cas d'urgence). Le contrat est attribué à l'offre la plus avantageuse, le prix ne constituant que l'un des critères. Quant au contenu, il doit notamment spécifier la répartition des risques entre les contractants, sur une période fixée en fonction de la durée d'exploitation de l'ouvrage, ou nécessaire à l'optimisation de son financement (par exemple 15, 20 ou 30 ans). Le contrat doit également comporter des objectifs de performance technique ou de fréquentation, clairement définis et mesurables sur toute la vie du contrat. A son terme, les loyers et redevances cessent, tandis que les équipements réalisés dans le cadre du contrat reviennent, en principe, à la personne publique à titre gratuit.

Au final, les avantages de ces PPP sont multiples. Pour Pierre van de Vyver, délégué général de l'Institut de la gestion déléguée (IGD), «le fait que ce soit l'entrepreneur qui finance l'ouvrage, et non la collectivité, laisse penser que le service ne va pas se détériorer avec le temps». Les PPP permettent également une meilleure définition des programmes, une réalisation plus rapide dans le respect des coûts et des délais, la mise en valeur d'actifs détenus par l'Etat ou les collectivités locales, qui étaient précédemment sous-utilisés et sous-valorisés, un meilleur partage des risques et des bénéfices entre partenaires publics et privés... «Le PPP pousse la puissance publique à être plus sérieuse dans ses projets d'investissement», ajoute Gilles Pedini.

Les PPP ont toutefois des détracteurs. Leurs principaux arguments? Le contrat de partenariat ne doit pas être considéré comme un moyen d'externaliser la dette ou de piloter le solde budgétaire de la collectivité. D'après eux, le PPP ne peut pas se soustraire à la passation de marchés publics et la collectivité ne doit pas se dessaisir de ses responsabilités au profit de l'entreprise privée. Ils invoquent le risque de fuite en avant des finances publiques et doutent de la capacité des cadres du secteur public à tirer le meilleur parti des possibilités offertes par les contrats de partenariat (source: «Le financement des PPP en France - IGD»). Sur la question de la dette, Pierre Van de Vyver ne cache pas que «le financement privé crée de la responsabilité alors que la dépense publique n'en crée aucune». Les collectivités, qui sont confrontées à des difficultés financières de plus en plus préoccupantes, peuvent ainsi étaler sur une vingtaine ou une trentaine d'années des dépenses qui, en temps normal, auraient grevé leur budget sur un ou deux exercices.

MIKAEL HAUTCHAMP, administrateur général adjoint, château de Versailles

Témoignage
«Le contrat de partenariat s'est avéré la solution répondant le mieux à nos attentes»

Près de 20 millions d'euros, tel est le montant que l'établissement public du musée et du domaine national de Versailles (EPV) devra débourser sur dix ans pour refondre son système d'information assurant la gestion des publics, la billetterie et les réservations, dans le cadre d'un partenariat public-privé conclu avec Unilog. «Après avoir regardé ce qui se faisait sur le marché, notamment dans les établissements comparables à l'EPV, il s'est avéré qu'il n'existait aucun vrai système intégré et global répondant à nos besoins», confie Mikaël Hautchamp, administrateur général adjoint de rétablissement public. Pour cette raison, la formule des marchés publics n'a pas été retenue. «Il aurait fallu passer près de huit marchés publics pour mettre en place ce que nous souhaitions, avoue Mikaël Hautchamp. L'allotissement n'était pas possible, les briques du projet étant trop différentes.» Le problème de la mise en cohérence de l'ensemble du projet se serait également posé, ce qui aurait présenté un coût final largement supérieur au PPP. «Le contrat de partenariat s'est avéré la solution répondant le mieux à nos attentes. Le financement a été confié au partenaire, ainsi que la maîtrise d'ouvrage», ajoute l'administrateur général-adjoint du château de Versailles. Une raison moins avouable est que l'EPV ne disposait pas de la trésorerie nécessaire pour financer le projet à court terme. L'avis favorable de la MAPPP (Mission d'appui à la réalisation des contrats de partenariat) est venu conforter l'établissement dans son choix. Le dialogue compétitif a ainsi pu être lancé, réunissant cinq candidats. Il a notamment permis d'affiner le projet et d'y ajouter une brique non prévue à la base: un nouveau site internet. Le contrat a été signé début février et les travaux devraient aboutir avant la fin de l'été. Entre le début des négociations et la livraison des travaux, neuf mois se seront écoulés. Une clause obligatoire a enfin été insérée dans le contrat. Elle vise à maintenir l'EPV à la pointe de la technologie et prévoit le financement d'une étude pour s'en assurer.


Le domaine national de Versailles et de Trianon


- DATE DE CREATION 1995.


- BUDGET 2006 50 millions d'euros.


- EFFECTIF 900 personnes.

Des évolutions à venir

Quoi qu'il en soit, les projets fleurissent en cette année 2007. Les acheteurs publics et les élus, après trois années d'observation, franchissent progressivement le pas. Ainsi, le 22 décembre 2006, le ministère de la Jeunesse, des Sports et de la Vie associative a signé le contrat de partenariat de l'Institut national du sport et de l'éducation physique (Insep). «Le recours à un partenariat public-privé semble la solution la mieux adaptée à la complexité, aux contraintes et aux caractéristiques du projet, en le rendant compatible avec la capacité de financement public, mais aussi avec l'objectif d'une préparation optimale des athlètes durant l'olympiade 2008-2012», expliquait alors Jean- François Lamour, prédécesseur de Roselyne Bachelot à la tête du ministère. Le PPP confie la rénovation de la partie nord de l' Insep (34000m² de bâtiments et 1 0 hectares de terrain), ainsi que la gestion des services associés pour l'hôtellerie, la restauration, la maintenance et la sécurité, aux groupes GTM Construction (filiale du groupe Vinci), Accor et Casino. Le montant global du contrat atteint 250 millions d'euros. Pendant la durée du contrat, fixée à 30 ans, l'Etat s'est engagé à verser un loyer qui, à compter de 201 0, s'élèvera à 9,1 75 millions d'euros par an.

Mais, pour certains, il faut aller encore plus loin. Confiant du succès à venir des PPP, un groupe d'études parlementaire sur les PPP, créé le 21 juin 2006 à l'initiative d'Hervé Novelli, député d'Indre-et- Loire, a présenté au mois de janvier un projet de loi visant à améliorer l'ordonnance du 17 juin 2004. A l'heure actuelle dans les cartons du nouveau gouvernement, le projet pourrait refaire surface au cours de l'été. Ce nouveau texte poursuit, d'après ses rédacteurs, trois objectifs: faciliter les recours aux contrats de partenariat en précisant le critère d'urgence, sécuriser le recours à ces contrats sur le plan juridique, et, enfin, tendre vers la neutralité fiscale, tant entre les différentes formes de partenariats public-privé qu'entre modes de la commande publique. Fin janvier, le groupe parlementaire a notamment dénoncé «les obstacles non négligeables à un développement sans entraves» de ces contrats. Il a pointé du doigt «la volonté du Conseil constitutionnel de faire des contrats de partenariat une procédure dérogatoire de droit commun de la commande publique et, pour cela, d'en subordonner le recours, soit à l'urgence du projet, soit à sa complexité«. L'idée d'un troisième critère, celui de l'intérêt financier de la collectivité, est avancée. Il se rapprocherait du »value for money« (valeur pour le contribuable) du modèle britannique. Au vu du succès rencontré par les PPP outre-Manche (près de 18 % de la commande publique), le législateur ne devrait pas manquer de s'en inspirer.

Le PPP entre la mairie et Cegelec porte sur l'exploitation et la maintenance de 3500 points lumineux dans toute la ville.

Expérience
Un PPP précurseur à Castelnau-le-Lez

Le 31 octobre 2006, la municipalité de Castelnau-le- Lez, dans l'Hérault, a signé avec l'entreprise Cegelec un contrat de partenariat d'une durée de 15 ans, pour un montant global de 8 millions d'euros. Ce contrat porte sur l'exploitation et la maintenance de 3500 points lumineux (monuments, jardins, rues...). «Face à la complexité d'un tel projet, les élus nous ont demandé d'envisager la solution du PPP, rappelle Anne-Claire Bideault, responsable administratif et financier aux services techniques et, à l'époque, responsable des marchés publics. Il s'est avéré que les services de la municipalité n'étaient pas en mesure de monter un cahier des charges suffisamment précis au regard des résultats attendus. De plus, les investissements initiaux étaient très importants.» Le recours au PPP était alors une évidence pour cette collectivité de 15000 habitants, en raison de la complexité du projet. Ce dernier a assurément été précurseur, puisqu'aucun PPP similaire n'a encore vu le jour. «La municipalité a travaillé seule à la conduite de la procédure, la MAPPP n'existant pas encore et le guide du Minefi sur le sujet n'étant pas encore rédigé, rappelle Anne- Claire Bideault. Nous nous sommes basés sur les seules ordonnances.» Le dialogue compétitif, qui a attiré quatre canaïaais, a apporte les réponses aux questions que se posait la collectivité. Au terme des négociations qui ont duré six mois, Cegelec a donc été retenu pour assurer la rourniture en énergie, la maintenance, le renouvellement des installations et les différents investissements, en contrepartie d'un loyer avoisinant 540000 euros par an. Les travaux devraient être terminés au 31 décembre 2007. Anne-Claire Bideault affirme enfin que «des indicateurs de performance ont été prévus ainsi que des pénalités s'ils ne sont pas respectés. Un tel contrat doit permettre de rester à la pointe des évolutions». Cette possibilité a, semble-t-il, fait davantage pencher la balance en faveur du PPP.


Castelnau-le-Lez


- BUDGET 26,3 millions d'euros.


- EFFECTIF 240 agents titulaires.